2016年11月15日，江苏省仪征市城北社区所辖辉煌真景小区居民领取人大选举选民证。负责人大代表选举工作的社区党支部副书记、大学生村官朱耀邦，在辉煌真景小区物业因赚不到钱放弃物业管理之后，动员业主开展起业委会自治工作，群策群力，让原先脏乱差的小区管理，走上了正轨。（东方IC/图）

（本文首发于2017年8月3日《南方周末》）

规则与资源——业主委员会选举成败的决定性因素，隐含了许多“玄机”。在这两方面，自荐参选人往往均处于弱势地位，难以公平参与竞选。

建议借鉴基层群众自治组织经验，完善业委会选举制度；通过互联网手段提高业主的参与度；主管部门和基层政府应更积极发挥指导、监督作用。

1990年代中期以来，随着住房改革的进行，单位分房逐渐退出国人的生活，个人购房渐成主流。“业主”成为很多城市人的一个新身份，商品房小区成为基层治理的一个重要单元。业主除了自己建筑物的所有权，还对小区的共有部分，如小区的道路、绿地、景观、车库、会所、外立面、物业用房、路灯等等公共部分享有相应的权利。谁来保障业主的这部分权益？通过什么程序来进行日常管理与维护？如果委托给相应的机构，如何保障这个委托代理链条的有效与受控？

商品房小区迅速在全国扩展，向每个小区的业主提出了自治的内在需求。于是，小区内的全体业主根据法律法规，基于建筑物的所有权，成立“业主委员会”等自治组织进行自我治理的模式，就成了中国基层自治的重要组成部分。

最早引入业委会的小区在深圳，距今已二十多年。二十多年来，各地的小区自治有不同的进展，但也面临着一些深层次的难题。比如，业委会的成立一直比较难，房产商、物业公司、基层的主管者、居委会等等各方都有自己的诉求，影响着业主自治权利的实现程度。业主自身的自治意识，愿意投入的时间与精力，也差异很大。即使成立了业委会，管理人员的专业程度与责任心参差不齐，业委会的良性运转也还处于摸索的过程中。相应的物业管理条例，有难如人意之处。

《人民日报》2015年9月8日曾刊登《业委会为何如此弱势》《小区依法自治需要政府撑腰》等多篇文章对相关问题进行分析：小区居民自治已成为现代城市管理的重要形式，虽然理论上有法可依，但业委会在实际履职过程中却常常陷入“事实困境”——物业公司独大，街道办事处不管不问或设置各种障碍，业委会“监督和协助物业服务企业履行物业服务合同”等法定职能得不到有效行使……业委会往往成了“受气会”。

但不论存在多少挑战，业主自治是中国城镇基层善治的必由之路。而首要的问题，就在于提醒业主们关注自己身边的公共治理，积极参与业委会的成立与运转。本文将以剖析一个多年深度跟进观察的案例的方式，呈现社区自治中业委会选举与治理中存在的一些具有代表性的问题，并提出一些解决建议。为保障行文中立，本文将以A小区代指。

现业委会：组织者+参选者

A小区的业主们又在推举自己认可的业主委员会委员。然而，选票本身的设计不符合规范：其一，选票上的候选人里没有自荐参选人，业主只能在给定的人选中二选一，尤其是，选票上没有另选项，也没有弃权项。可以说，自荐参选人在开始即已落败。

早在一个多月前，部分业主就抗议称，业委会大幅修改选举规则，对自荐参选人不公。在业主们的请求下，基层政府表示将予以督导，但选举照原方案继续推进。

三年前的业委会选举，至少在一开始，自荐参选人都以绝对领先的推荐率，跨过正式门槛；只是在最终投票中，他们均以悬殊的落差败选。

自荐参选人三年间两度全军覆没，结局反转、提前出局，其实都不意外。决定选举成败一般有两大关键因素：一是选举规则，二是选举资源。在这两方面，自荐参选人往往都处于弱势地位。

这次业委会出台了三个选举文件。第一份文件是《换届选举工作小组名单》，它决定由谁负责选举的组织和实施。

这次换届小组成员一共20人，构成为：居委会主任1人，警官1人，业委会全体13名委员和5名业主代表。

和三年前相比，最大的变化是，业主代表从10人缩水为5人，如何产生也未公示。三年前，因业主提出意见，业主代表曾短暂放开报名，并吸纳小区志愿者加入。

其实，比起有没有真正的业主代表参与主办（或监督），更关键的问题是，现任业委会在选举组织工作中的角色定位。

国务院的《物业管理条例》只具体规定，成立业主大会并选举产生首届业主委员会，由房管部门或基层政府指导；对于换届，本地省、市两级相关文件规定由业委会组织。

因此，本小区业委会委员都进入换届小组，确实不违法，但存在公平合理的疑问。尤其是，13名业委会委员，一半以上正寻求连任。

在第二份文件即《选举办法》中，这种身份的冲突就更明显。

关于正式候选人的产生，《选举办法》规定：由换届选举工作小组在104名候选人提名中，经资格审定后按委员与候选人1∶2的比例，选出26名候选人。

部分业主担心，因为换届小组有“审查权”，自荐参选人即便被提名，也有可能被剔除出正式候选人。结果显示——这种担心并非多余。

A小区分7个选区，笔者看到3个选区的选票。16名正式候选人，包括8名现任业委会委员（含业委会主任），2名换届小组业主代表（其中1人担任副组长），自荐参选人为0。

也就是说，在上述3个选区，共有10名候选人本身也是换届小组成员。在小区的20人换届小组中，他们占据半数席位。

笔者深度观察的一个选区的选票上有6名候选人，也曾看到派票的工作人员拿出6份简历。3名业委会委员的介绍稍微详细，其余3人的身份都只写两个字——“老板”。工作人员称，候选人简历已公示，但在小区里未曾见过。我提出询问时，工作人员改口说，可能是公示在业委会的门口了。

在三年前，正式候选人的名单在各个楼宇都张贴公示过，被联名推荐的所有业主名字一一列出，推荐人数多者胜出。当时在许多选区，自荐参选人的推荐率呈压倒性优势。

业主委员会有自治的意义，解决“组织者+参选者”的角色矛盾，笔者的建议是：不妨借鉴基层群众自治组织的制度。

比如，按照村民委员会组织法，主持村委会选举的村民选举委员会，其成员由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村委会成员被提名为候选人的，应当退出选举委员会。

参照上述规定，业主委员会换届选举工作小组成员，主要由业主推选产生，不参选的业委会委员也可以参与选举组织工作，但比例要适当。

此外，为了让业主了解正式候选人的产生缘由，应当正式公告，并具体到每位候选人得到联名推荐的票数（《选举办法》其实也规定了候选人要公告，但实际上没公告）。

开发商：投票大户

《选举办法》的另一重要内容是，设置了正式投票的规则：业委会委员由公开投票产生，根据本市物业管理暂行办法“双过半”即“同意户数和占建筑面积均应超过50%”的规定，实行每户一票和投票权数按面积计算的原则。

还有一条：候选人获得该选区参加投票权数（含投票户数）50%以上的，为当选。获得参加投票权数50%以上的候选人超过该选区应选委员名额的，以得票多的当选。

有必要先解释一下“双过半”规则。投票是一户一票，户数比例和面积比例均得过半。在户数上，你一票、我一票都是一票；而在面积上，每一平米为一权数，你家越大，投出的一票权数越高。

根据和三个选举文件一同公布的投票权数表格，A小区目前一共4872户；业主的投票权数为705937票（这里的票指的是权数），开发商的投票权数为182638票。

三年前的选举，以户数（投票人数）与面积数（投票权数）各占50%比例，计算出综合得分。据此，开发商的投票权重约为10.05%。

这次，部分业主认为，《选举办法》表面上遵循政府规定的“双过半”原则，但又规定，当“双过半”的人数超过应选名额，按照投票权数确定当选者。这等于抛弃了户数比例。

如果只算面积比例，开发商的投票权重相当于20.55%，它的投票权重增加了一倍，成为新计票规则的最大受益者。

也有人认为，本次选举没有违反“双过半”原则。不过，开发商投票权的使用方式，仍需进一步细究。

据部分业主称，大量没有产权证的公共配套，也被纳入开发商名下；此外，开发商的投票权数分布在各个选区中，由此在每个选区它都获得了大量投票权数。

A小区的7个选区，按人口规模分配业委会委员名额。说白了，就是各选区选各自的委员。部分业主主张，开发商只能选择在一个选区行使唯一的一次投票权。

依据是，本市物业管理暂行办法规定，按“专有部分数量”计算业主人数。文件语言很拗口，大意是：无论你在同一小区里拥有1套或是50套房，都只给一次投票权。

当然，即使给开发商7次投票权，对户数比例的影响微乎其微；但对面积比例的影响较大——开发商可将分布于各选区中的投票权数，用于支持各选区里它认可的所有候选人。开发商会支持自荐候选人吗？绝无可能。

在目前各地常见的各种物业纠纷中，矛盾主要存在于业主与开发商之间。尤其是大型住宅小区，开发时间往往较长，开发商拥有进一步的开发权和一些公共配套和商业设施的所有权，成了最特殊的业主。

因此，在涉及小区自治管理的业委会选举中，不能忽视开发商的合法利益，但就现实而言，对开发商的有效制衡普遍欠缺，制定规则时应予以着重考虑。

当然，不是说规则对开发商不利才叫公平。只是别忘了，业委会中还有开发商的一个固定席位，无需选举，直接指定就行。只有等整个小区开发完毕，这个席位才会取消。

此外，许多新建住宅小区的物业公司，最初通常由开发商引进。而大开发商一般都会选择自家的物业公司。即使在开发商撤离后，它旗下的物业公司很可能继续长期留驻小区。

物业公司：助选者

第三份文件是《业主大会议事规则（修订草案）》。本次换届选举，新版议事规则也将一并交付表决。最关键的一条是，拟将业委会任期由三年延长至五年。

部分业主担心，作为小区“基本法”，新的议事规则一旦获得通过，业委会继续连任，不合理的现有格局将更难被打破。

业主委员会的重要职责，是代表业主选聘并监督物业公司，甚至可以解聘物业公司。但这部分业主对小区的物业服务并不满意，并认为业委会与物业公司的关系过于密切。

作为开发商的企业，在A小区业委会选举中，物业公司不只扮演“承担必要配合及秩序维护义务”的角色。三年前如此，这回也不例外。

从业主的陈述和拍摄的照片可以看出，这一个多月以来，有工作人员拿着“授权委托书”挨家挨户上门。他们包括受雇于物业公司的保安乃至打扫卫生的阿姨。白天，年轻人一般都在上班，老人稀里糊涂就签了。

2017年7月12日下午，有保安带人拿着委托书敲开一业主的门。业主家人问，是独立候选人吗？对方答，是。又问，是支持还是反对现任业委会的？答，支持。一下就露馅了。

曾有业主夺下“授权委托书”。委托书不仅代推荐候选人、代选举业委会委员（都指向现任业委会主任和一位业委会委员）、代确认是否同意新版议事规则，还代投票。并称，“本委托书为最终委托”。2017年7月26日晚上，又有保安带人到上面这位业主家派送选票，并希望业主当场填好交给他们。业主坚持自己去投票，他们方才作罢。

总之，这些人员两度“扫楼”的目的是，为现任业委会委员助选，甚至直接拿走业主的投票权。

三年前自荐候选人在最终投票环节中惨败，代投比例太高是直接因素。在不少小区，有的业主已将房屋出租给他人，还有些业主可能只是纯投资。此外，部分业主的民主意识淡漠。

严格来说，委托书只能由业主本人签字，业主的父母如果不是产权人，未经授权也不得代签。但租户甚至保姆代签的不少，过去还发生过工作人员给业主打电话然后代签的情况。由于委托代投几乎不受监督，相关委托是否真正符合业主本人的意愿，谁也说不清。

委托代投本无可厚非。无论是指定还是自荐，候选人也都可以发起宣传乃至拉票活动。关键是，业委会、物业公司一旦介入其中，味道就变了。

首先是性质问题。业主委员会的工作机构及其人员，应该为业委会的正常运行服务，但不是为业委会主任和委员的个人事务服务。业委会委员让物业公司人员帮忙“扫楼”，也谈不上违法，但因与物业公司发生利益关联，其当选后能否真正有力监督物业管理，恐怕得打上问号了。

其次是资源问题。业委会和物业公司掌握的小区大量资源，如果仅用于服务个别候选人，公平竞选环境便荡然无存。三年前的选举，我曾看见，自荐候选人的宣传物品一度被撕掉。不少业主还发现，工作人员带着业主花名册上门“扫楼”。业主的大量个人信息，就这样被私用。

针对上述问题，有两个建议：首先，工作人员应仅限于为业主和全体而非个别参选人提供便利服务。其次，要规范委托投票的程序，尽量降低委托投票比例，公布选举结果时同时公布代投情况。

基层政府：维稳与指导监督

鉴于三年前的败选教训，部分业主这次向基层政府提出的诉求之一是，希望立即实施“业主决策电子投票系统”，尽力规避代签代投过程中的暗箱操作问题。

业主召集难是困扰物业管理行业的一大难题，由此出现了在一些涉及重大利益的事项上，分散的业主往往“被代表”“被同意”的现象。

在A小区，部分业主与物业公司及开发商近几年冲突不断，且不论谁更占理，这至少说明，由于“全体业主”参与决策、监督的相关机制缺失，业主与物业公司及开发商之间，甚至业主与业委会之间，处于不信任乃至对立的紧张状态。

在此种大背景下，国内不少城市纷纷建立电子投票系统，通过便利的手段，让业主真正参与到应由全体业主共同决定的小区重大事项中，包括业委会选举，甚至可更换物业公司。

2016年9月，本市住建委正式发文实施业主决策电子投票暂行规则，并启用业主决策电子投票系统。该部门注册的微信公众号则提供了电子投票系统的入口。

A小区业委会在回应业主投诉时却称，电子投票系统只是倡议使用，且本市的系统尚未建成，也未出台具体操作规则。

对于部分业主的诉求，镇政府于2017年7月7日在镇信访接待室召开了一次三方会议。三方包括：镇政府代表、业委会代表和业主代表。居委会和区政府相关职能部门也派人参会。

有参会业主记录了这样一份“会议纪要”，显示各方形成四点结论：

1.与会代表（除业委会代表）一致同意业委会会议纪要属于主动公开文件，无需申请审批程序查阅；业主代表现场要求立即回去查阅，业委会代表拒绝；

2.与会代表一致同意在选举办法中加入最终业委会委员候选人按照得票高低确认的条款；

3.与会代表（除业委会代表）一致同意，按法规规定，开发商在整个业委会选举中，只有一次投票权，只能选择一个选区投票；

4.镇政府派驻督导小组到小区指导、监督整个业委会选举工作。

据参会者介绍，业主曾提醒要有人记录，并根据讨论情况写出上述“会议纪要”，还逐条向参会各方核实，但最后不了了之。

7月11日，政府的两份文件出现在了各座楼宇的入口大门上。第一份来自镇政府社会事务管理办公室，公告称，经与区住建局等职能部门研究，暂未发现本次换届工作中存在违法行为，建议选举工作继续推进。

另一份来自业委会，题为《关于部分业主造谣事件的通报》，用了“强烈谴责”等严厉措辞，要求全体业主“谨慎对待部分业主的影响小区和谐稳定的各种言论，防止被利用或者被鼓动参与群体性事件”。

与三方会议“共识”形成的落差，令部分业主深感失望。部分业主提出的五大诉求——政府进驻监督、废除并重拟选举文件、启用电子投票系统、推动建立监事会及反对业委会任期延长至五年，看来只有第一条被部分采纳。

根据业委会的上述通报，基层政府部门将派出督导组关注本次业主大会。怎么个“关注”，也许只有等到业主大会召开时才能一探究竟了。基层政府既面临维稳压力，又不希望过多介入自治领域，但行政权力谦抑不等于消极放任，尤其是业委会制度离完善程度尚有较大距离，政府可以更积极，首次选举“扶上马”，换届不妨“再送一程”。（作者为媒体人

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