近年来，以业主自治为特征的业主委员会（简称业委会）的兴起，在物业管理、社区建设、业主维权、提高社会服务效率等方面起到了重要的积极影响，业委会成为基层民众参与社区政治和影响基层治理的重要正式渠道。
　　为完善业委会相关法律制度，引导业主合法维权，规范和监督业委会行为，在统筹社会基层治理格局中更好地实现市民自治，体现法院在构建社会主义和谐社会中的积极作用。本文总结和梳理了相关问题，并提出建议和对策。

　　涉业委会案件存在的问题

　　当前社会基层治理格局中，业委会处于一个微妙的位置。涉业委会案件审理难，既有法律法规、管理制度等问题，也与业委会制度运行实践中的不成熟相关，还涉及业委会与既有行政管理系统的关系处理。

　　法律规定尚需完善，监督管理存在不足

　　相关法律规定尚需完善和细化。现有的涉业委会规定，散见于各类法律、部门规章、地方性法规、地方政府规章及相关司法解释、答复等不同层级的法律规范中，尚未形成体系完整、条理清晰的部门法规范。而就业委会的法律地位及诉讼主体资格、成立变更条件、备案行为性质、具体职责范围等，法律规定仍较为基础和原则，实践中仍在摸索，相关法理争议一再引起理论和实务界的关注。涉业委会法律规范的明确和细化，或者说出台专门的业委会法律规范的必要性越来越高。
　　监督管理运行不顺。首先，对业委会具有行政管理职责的主体很多，房地产主管部门指导业委会的成立、街道办事处负责业委会的备案、居民委员会指导和监督业委会履行自治管理职责，但各行政主管主体之间的职责衔接和功能分配，存在重合和模糊之处，责任不明，均有监管职责容易导致均不监管，监管的不到位使得对业委会的不当行为难以及时作出应对和处理。
　　其次，对业委会起外部监督作用的民事主体主要有开发商、物业服务企业、业主和业主大会，但这些主体或是与业委会存在经济利益往来，或是处于个体孤立地位难以形成对抗张力，加之法律规范规定的监督措施，如业主的罢免权、撤销权、知情权等，提起艰难、程序复杂、耗时费力，业主监督往往成为空谈。

　　自治机制发展迟缓，换届纠纷频繁发生

　　业委会作为自治组织所享有的自治权系各个业主为保护个人物业利益免受其他业主侵害而让渡出来的权利集合，但当前民众的自治权利意识较弱，且在“利己”本能下，很多业主只关注自己专有部分用房及物业的所有权、支配权，对共有部分的共同管理职责并不上心。业委会选举，甚至召开业主大会仅有少数业主直接参与亦是普遍现象，自治意识在不同业主身上差异悬殊。由于自治机制发展迟缓，业委会往往沦为主任的“一言堂”。
　　尽管现有法律规范规定业委会应当建立定期接待、工作记录、信息公开等制度，但由于办公场所、人员配备、工作积极性等所限，当前大多数业委会的职责履行仅依赖于业委会主任一人，自治约束成为空谈。业委会主任对财物处置、决议决定、公章保管等处于明显的独自支配地位，以致在公共收支、物业用房管理、物业合同签订等行为中权力极大，即使“暗箱操作”也难以察觉，如何“刺破业委会面纱”已经成为现实问题。
　　与之相对，少数业主的权利意识和怀疑精神“过强”，又对业委会设立和运行产生了内生性的抵触和破坏。司法实践中，因业委会积极行权而致少数业主频繁提起业主撤销权、知情权诉讼，其矛盾根源即在于业主对自治事务的理解偏差和对业委会的不信任。
　　同时，小区业主作为一个集合，因年龄、知识结构、工作生活际遇等客观存在的差异，对于业委会及其自治成效的诉求也差别较大，选举产生的业委会主任往往只能代表一部分业主意愿，一旦换届之后业委会成员发生变化，因立场和思想观念冲突，经常产生纠纷和诉讼，存在“秋后算账”的意思效果。

　　身份定位表现微妙，冲击既有权力格局

　　业委会在社区治理中的身份定位，表现得矛盾而微妙。一则，业委会作为代表业主利益的自治组织对于维护房地产市场和物业小区内的正常秩序必不可少，政府必须依法行政，落实法律赋予业委会的权利；　二则，业主维权和自治势必会触动和挑战既有利益格局和博弈规则，而政府相关部门和个人可能是身处其中的既得利益者，从某些角度看，业主维权与区域维稳存在一定冲突。
　　以上总总，造成行政机关对业委会的矛盾态度——既要依法承认却又始终抱有不信任感，并采取权变性的策略，行政机关往往会根据业委会的具体人员及其行动策略而对其抑制或支持，也会根据不同阶段的形势变化而改变原有态度。
　　上述复杂态势，具体到涉业委会案件中，突出表现在业委会的成立困难上。业委会成立普遍困难的原因是多方面的，缺乏行政力量的支持是一个主要因素。同时，法律规定的“备案”往往变成必须由居委会、街道办事处、区县行政主管部门盖章的层层“审批”，这严重阻碍了业委会的成立。
　　有研究指出，地方政府通过附加性政策授予居委会掌握筹备组的主导权、业委会备案需要居委会盖章而把法律上前者对后者的礼貌性“告知”变成了“变相的行政前置程序”，这些“政策细节中的魔鬼”均有悖于法律精神。以上导致的业委会成立难、变更难、交接难使得相关司法案件审理中矛盾重重，加大了审判难度。

　　案件审理存在疑难，各方矛盾容易激化

　　涉业委会案件审理难，从法理角度看，表现为“四多”特征：一是牵涉主体多；　二是涉及领域多；　三是案件类型多；　四是裁判标准多。
　　而在法律关系之外，矛盾容易激化是涉业委会案件的另一个标签，具体案件类型包括以下几类：
　　一是业委会与物业服务企业之间的物业服务合同纠纷案件。很多物业服务企业在小区建成交付使用前即与开发商签订合作协议，服务时限较长，业主入住后对物业服务的不满以及个人对抗物业服务企业的无能为力是很多业委会成立的重要原因。业委会为维护业主权利，与物业服务企业就物业服务质量、维修基金、物业管理用房、公共收益分配、车位车库使用等发生的争议，往往因涉及时间长、账目复杂、人员变动等原因事实查明难、认定分歧多。
　　二是业主与业委会之间的业主撤销权、知情权纠纷。业主享有业主撤销权和业主知情权，该两类权利是业主对抗业委会不当行为的重要武器。实践中，因业委会运行透明度不高，业主行使撤销权的举证难度大，而业主知情权又存在查阅尺度规定模糊、信息公开常态化机制未形成等问题，均导致业主在行使该两类权利时困难重重，加之诉讼至法院的业主性格多较真和执着，案件审理中抚平当事人情绪避免矛盾激化成为法官必须注意的事项。
　　三是新业委会与前任业委会主任之间的返还原物纠纷。我国业委会制度实施时间不长，可供借鉴的经验有限，许多业委会在运作中的档案保存、账目设置、信息公示等都做得差强人意，在新选业委会要求前任业委会主任提供明确账目走向、移交印章和业主大会及业委会会议决议决定时，矛盾往往难以调和。当前各住宅小区当选的业委会主任往往是退休在家的老年人，故前后两届业委会之间的诉讼多表现为老年人之间的诉讼，案件调撤难度大。
　　综上，随着涉业委会案件数量增多，纠纷牵涉每一住户，小区业主、媒体、普通公众、行政机关的关注度都很高，给主管行政机关和法院审判都带来多重压力。

　　完善相关法律制度的建议和对策

　　梳理规范，熟练掌握相关规定

　　梳理上海司法实践中与业委会相关的法律规范、相关司法解释及最高人民法院复函等，在审判中应根据不同情境分别检索适用。学习和掌握现行法律规范之外，就法律规定存在模糊或漏洞的方面，可在审判实践中做有益探索。例如，对于业委会成立备案行为的性质和可诉性问题，虽然法律规范未予明确，但考虑到该备案行为产生的外部影响对业委会正常运作具有实质决定作用，应赋予其诉讼救济权利为宜。

　　理顺机制，建立健全监督管理

　　建立和完善业委会自治制度。一要制定制度实施细则。二要加强对业委会的培训和指导。
　　理顺业委会监管机制。一要树立社区自治理念，进一步理顺社区党组织政治领导、房管局和街道办事处行政指导、居委会自治管理、业委会依法运作和物业服务企业专业服务之间的关系，在法律法规和政策框架内协商处理社区公共事务，充分发挥业委会的自治功能；　二要加强部门沟通协作，既要明确具体工作职责分工，又要注意工作协同，共同推进业委会规范化管理。

　　完善配套，统一标准规范运作

　　完善业委会履职的必要保障和条件。基层政府和居委会应当为业委会履职提供必要的场地和办公条件；　引入律师事务所、审计事务所和会计事务所等社会力量监督业委会运行情况。
　　探索统一标准，规范业委会运作。健全完善汇报制度、议事制度、财务制度、档案制度，严格执行委员回避制度、适格制度和业主自律制度，明确业委会内部职责分工，提高业委会工作效率；加强行政部门指导监督，制定规范化示范文本，确立对类型各异的信息进行随时置备、分类存档、有条件提供查阅便利等不同的公开方式，细化工作档案制度的具体规定，在业主公约等合同条款中明确业主知情权范围和相应法律责任。

　　扩大宣传，提高业主法律认知

　　激发业主参与业委会管理的热情和创造性，发挥业委会在社会管理创新中的积极作用。以创建美好生活环境为愿景，构建和谐公共关系为目标，积极开展法治宣传和互动活动，最大限度地激发广大业主参与社区自治的热情和创造活力；加强业委会、居委会和物业服务企业的沟通合作，从加强社区物业管理的共同目标出发，深化三方互信合作，构建形成“业主、社区、物管”共同关心小区物业管理、参与社区治理的管理模式和工作格局。
　　规范业委会成立的筹备、审批工作。规范和细化业委会产生程序，根据不同小区业主特点，对候选人的商议产生、投票方式、参与比例等环节，制定切实可行的操作规范；　运用多种灵活方式提升业主参与率，建立业委会委员的退出和补选机制；　加大宣传教育力度，强化业主参与公共事务的责任心和积极性，吸引更多政治素质好、知识水平高、热心社区建设和管理的业主参与业委会的具体工作，组建高素质、有权威、有信誉、能正确发挥作用的业委会。

　　司法公开，定纷止争维护公正

　　当前涉业委会案件表现出诉讼人员中老年人多、旁听人员多、矛盾易激化、调撤难等特点，常被归入“难”案之列，司法实践中，应注意坚持原则和策略灵活的结合。
　　首先，应坚持司法公开、以法律为准绳的审判原则。查明案件事实，理清法律关系，聚焦诉讼争点，准确适用法律，以平实易懂的语言向当事人释明法律规定并告知诉讼风险；　调撤工作难以继续时及时排庭开庭，严明法庭纪律，维护法庭秩序和法院的庄严、权威，规范开庭，不惧当事人的非法施压和无理责难；　裁判文书中清楚阐明法律观点，根据举证质证情况辨明法律意义上的是非曲直，依法裁判。
　　其次，应践行司法为民原则和注意工作策略。对于案情复杂的案件，应主动依职权调查，了解实际情况；针对老年诉讼人员的身体状况，控制庭审时长，把控审理节奏，将老年人的健康和安全纳入开庭前的预案；积极协调开发商、业主、业委会、物业服务企业等各主体之间的关系，以彻底解决纠纷为目标提出建议性的化解方案，消除误解，力争案结事了。

　　最后，提升执行效果、树立司法权威。扩大涉业委会典型案例的示范效应，严格执行生效裁判文书，审执兼顾，提升司法权威，形成社会统一司法认知，减少不同业主就同一行为提出的业主撤销权或就同一信息申请业主知情权的重复诉讼情况的发生。

（作者单位：上海市杨浦区人民法院）

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